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Intromisión política en la minería legal

Tras el acuerdo con las agrupaciones indígenas, para trabajar sobre normativas mineras en la Asamblea Nacional, deja al sector con las manos cruzadas, en medio de un escenario poco favorecedor para el desarrollo de la actividad. El futuro es incierto, con los compromisos, no se otorgarán nuevos títulos mineros ni se darán paso a las licencias ambientales mientras no se aprueben dichas leyes. Este congelamiento podría extenderse por al menos un año.

El 9 de septiembre de 2022 quedará marcada como otra fecha de ingrata recordación para la industria minera ecuatoriana. El Gobierno del presidente Guillermo Lasso anunció que se comprometió con los movimientos indígenas para trabajar en la aprobación de leyes respecto a estas dentro de la Asamblea, lo que podría llevar al sector a un período de hibernación de al menos un año, en el mejor de los casos.

El acuerdo se dio dentro de la mesa de negociaciones de Energía y Recursos Naturales, que forma parte de un proceso de negociación que el Régimen estableció luego de las protestas que paralizaron el país, por 18 días, en junio pasado. En las distintas mesas, el Gobierno intenta crear acuerdos de trabajo con la Confederación de Nacionalidades Indígenas del Ecuador (Conaie), la Confederación Nacional de Organizaciones Campesinas, Indígenas y Negras (Fenocin) y el Consejo de Pueblos y Organizaciones Indígenas Evangélicas del Ecuador (Feine).

En cuanto a la mesa correspondiente a la minería, los compromisos entre ambas partes señalas, exactamente lo siguiente:

  • El Gobierno no otorgará nuevos títulos mineros a las nuevas peticiones de derechos mineros hasta contar con la normativa necesaria para la aplicación de la consulta previa, libre e informada.
  • El Gobierno se compromete a no otorgar licencias ambientales para el inicio de nuevas actividades mineras hasta contar con la normativa en materia de consulta ambiental.
  • Respecto a la consulta ambiental se establece una mesa técnica que revise la propuesta legal a consulta ambiental, las observaciones se deben hacer hasta el 21 de septiembre de 2022. A partir de esta fecha el movimiento indígena y el Ministerio del Ambiente revisarán y discutirán la propuesta que deberá someterse a la consulta prelegislativa. El movimiento indígena acepta tal revisión sin que esto constituya acuerdo sobre el contenido.
  • Conformar una mesa técnica de evaluación integral de carácter vinculante para la revisión de los expedientes de procedimientos de licencias ambientales, contratos petroleros y derechos mineros otorgados; los impactos de carácter socioambiental, legal y operacional; y a la identificación y acuerdo de los mecanismos efectivos de remediación, reparación integral, garantías de no repetición y/o reversión, la cual se instalará el 17 de octubre de 2022 (luego del cierre de esta edición). La mesa estará conformada por representantes de cada una de las organizaciones sociales y organizaciones de pueblos y nacionalidades (Conaie, Feine, Fenocin), de los ministerios de Estado competentes en el área, así como la participación de la Fiscalía General del Estado, Consejo de la Judicatura y Naciones Unidas o CIDH.

De manera general y, en el supuesto de que el proceso continúe por esta misma vía y la Asamblea Nacional entre a debatir sobre la normativa que se exige en las mesas de diálogo, este tratamiento legislativo podría demorar varios meses. Aunque el Gobierno, en junio, al cierre de las manifestaciones, había señalado que a través de un reglamento se realizaría un proceso transitorio de consulta previa, mientras se prepara la ley en la Asamblea, esto no queda totalmente claro con los nuvos compromisos. Si se repetara lo acordado en junio, se continuaría con el avance de algunos proyectos y hasta podría reactivarse el de Río Blanco, en manos de Ecuagoldmining y paralizado desde hace años.

Sin embargo, dentro de ese proceso se fijarían fechas, formas y lugares para el desarrollo de las consultas y se implantaría la presencia de representantes de los sectores indígenas en las mesas técnicas para la elaboración de las normas sobre las consultas. Allí, el trabajo podría alargarse indefinidamente hasta que la legislación propuesta se adapten a los requerimientos de los grupos indígenas.

Aunque la intuición de los participantes de la industria minera nacional preveían un epílogo así, al retorno del mayor encuentro mundial, PDAC 2022 (The Prospectors & Developers Association of Canada, por sus siglas en inglés), se había instalado algo de esperanza. Especialmente, luego de escuchar la exposición del ministro de Energía y Minas, Xavier Vera, quien aseguró que es factible que con todos los proyectos en etapa de desarrollo presentados a los inversionistas, se atraigan al menos unos USD 11.000 millones en inversiones hasta el 2025. También afirmó que se ha logrado reducir el tiempo de trámites y otorgamiento de permisos para concesiones, exploración y explotación y anunció la apertura del catastro minero para finales de 2022.

En tierra, Vera aseguró a los medios de comunicación que los proyectos Curipamba, La Plata, Loma Larga, Cascabel, Warintza y Mirador Norte continuarán su marcha, es decir, pueden obtener licencia ambiental sin consulta previa. Aunque no hizo referencia alguna a los demás proyectos (Cangrejos, Panantza-San Carlos, Cóndor, y Llurimagua, entre otros), lo que esparce todavía más la sombra de la incertidumbre. “La moratoria minera no lastrará el auge de las exportaciones mineras de Ecuador. Las actividades pueden seguir dándose en territorios sin poblaciones ni nacionalidades indígenas, en provincias como El Oro y Loja, fronterizas con Perú”.

Añadió que los proyectos polimetálico La Plata; de cobre y oro Curipamba; de oro y plata Loma Larga; de oro, plata y cobre Cascabel y los cupríferos Mirador Norte, parte de la concesión Mirador; Ruta del Cobre y Warintza se encuentran en distintas etapas de exploración y requerirían inversiones por un total cercano a USD 11.000 millones para iniciar las obras de construcción entre 2023 y 2025. Los tres primeros proyectos que debieran entrar en producción son Curipamba, La Plata y Loma Larga, cuyas construcciones se iniciarían el próximo año.

Cabe indicar que, actualmente, la minería ya es el cuarto rubro de exportación del país. Y, con la dinámica que venía, las proyecciones eran que se convirtiera en el segundo, sino el primero, en los próximos años. Ahora, con los compromisos, varios proyectos podrían ralentizarse y esas metas no se cumplirían o, por lo menos, tardarían mucho más tiempo en cumplirse. Según el analista económico Alberto Acosta Burneo, “la suspensión de las actividades mineras -y petroleras- se traduciría en una menor tasa de crecimiento del Producto Interno Bruto (PIB), donde los nformes internacionales habían previsto tasas de entre el 1,5 y 1,9 % este y el próximo año”.

Walter Spurrier, de Análisis Semanal, en una exposición virtual, informó que las exportaciones mineras superaron los USD 1.000 millones en los cinco primeros meses de 2022, citando datos del Ministerio de Energía y Minas. En este lapso, Mirador exportó USD 490 millones, mientras que los despachos de Fruta del Norte sumaron USD 333 millones. El resto de las ventas de minerales al exterior, USD 177 millones, estuvo a cargo de la pequeña minería.

“Los despachos internacionales de las dos grandes minas solo declinaron en julio como consecuencia del paro indígena que impidió que la producción pudiera salir a los puertos. Es de esperar que las exportaciones de las dos empresas continuarán al alza. No obstante, los acontecimientos políticos que traen incertidumbre pueden enfriar el interés de los inversionistas. El Gobierno debió haber sacado su propio reglamento de consulta previa y no ceder tanto a las demandas de la Conaie”.

Acotó que el sector minero se ve afectado por la demora en las aprobaciones que se requieren en diversas instancias estatales. Y puso como ejemplo a una empresa que quiere procesar oro en el cantón Ponce Enríquez, Azuay, donde tiene un contrato de inversión y quiere poner una planta de procesamiento en condiciones ventajosas para pequeños mineros, pero aún no tiene permisos para operar.

Incomodidad en el ámbito minero

Luego de los compromisos hay una gran preocupación en el sector. Para María Eulalia Silva, presidenta Ejecutiva de la Cámara de Minería del Ecuador, aunque en las mesas de diálogo se habló de una moratoria de licencias para los proyectos mineros, en la práctica, lo que hay, es una falta de normativa que regule, por ejemplo, la consulta ambiental. “Esta es una obligación que tiene el Estado ecuatoriano, establecida en una sentencia de la Corte Constitucional (CC) hace un año. Pero no hay reglamentación, por ende, en la práctica, el Ministerio del Ambiente no puede generar esas licencias”.

En ese sentido, asegura que la industria ha pedido insistentemente que haya este marco regulatorio, para avanzar en la consulta ambiental, que es responsabilidad del Estado, y que con eso se pueda seguir con el otrogamiento de licencias ambientales. “Hay que subrayar que la construccion de esta normativa de consulta ambiental no puede estar sujeta a vaivenes ni humores políticos, mucho menos a decisiones discresionales. Es un tema técnico que debe ser tratado de manera técnica. De tal forma que pedimos la presencia de nuestros técnicos en estas mesas que se derivan de las otras de diálogo.

Añade que la consulta ambiental no necesita de Ley para que pase por la Asamblea, requiere de una reglamentación, es decir, normativa secundaria que la puede emiir el Ejecutivo, sin que se requiera de una Ley. “En estas condiciones de ingobernabilidad , se prevé que el tratamiento de una nueva Ley demoraría mucho. Pero, insistimos que se necesita esta normativa. Hemos puesto nuestro contingente para apoyar con los criterios técnicos necesarios para hacer una construcción de normativa sana. Porque lo que no está sano, termina cayéndose. La industria está comprometida con las prácticas ambiental y socialmente responsables.

Nos sujetamos a normas y regulaciones que nos impone el marco jurídico. Y está muy bien, las acatamos, pero no puede pasar que se nos cambien las reglas de juego o se creen o modifiquen leyes en unas instancias que finalmente tienen tintes políticos, que no son instancias supralegislativas o suprapresidenciales, sino que son espacios de diálogo”.

Silva dice que la Cámara mantiene constante comunicación con las autoridades y con el Presidente. “Tenemos un objetivo común. Guillermo Lasso ha hablado muchas veces sobre su compromiso de levantar un portafolio de más de USD 30.000 millones en inversión. La minería es clave en ese objetivo. Pero las inversiones se anclan a aspectos de seguridad juridica, de ofrecer estabilidad suficiente y necesaria para que esas inversiones se queden en el país y avancen”.

Por su parte, Jorge Barreno, consultor en desarrollo de proyectos mineros, considera que la debilidad política del Gobierno ha pasado factura a la industria minera nacional, debido “a su falta de interés para impulsar la creación de la Ley de Consulta Previa. “El Gobierno tiene que emitir, con mucho cuidado, su pronunciamiento respecto a este proceso excluyente de negociación con el sector indígena. Hay una falencia del Estado porque la CC ya determinó que hasta 2021 debía haberse emitido la Ley. Lamentablemente, el Régimen no ha realizado los esfuerzos necesarios para cumplir con este dictamen. Hay un punto muy grave de incumpliminto y falta de gestión política del Gobierno. No ha enfrentado este tema de avanzar con la legislacion necesaria”.

El empresario minero informa que el sector privado entregó un proyecto de ley al Gobierno de Lenin Moreno por mandato. “Preocupados por las inversiones, la generación de empleo y de ingresos para el país, enviamos un borrador de consulta previa a Presidencia y ahí está durmiendo el sueño de los justos, en este caso el sueño de los injustos, para un sector minero que está creciendo y generando divisas para el pais. No queremos llegar a la paralización, significaría pérdidas de divisas, empleos inversiones y renta extranjera. No podemos andar con esos incumplimientos y falta de interés por darle un marco legal seguro al país, algo que tanto piden los actores de la sociedad. Lastimósamente en esta parte, el Estado ha quedado debiendo”.

Sobre la decisión en sí misma de la mesa 5, Barreno cree que hay que esperar hasta que se conozca la versión final de los acuerdos. “No hay aún el acta de cierre del proceso de negociación. Los acuerdos que se establecieron fueron bajo un proceso de imposición, no de diálogo. Básicamente se excluyó al sector minero, fue una negociación que solo contó con dos actores: el Gobierno y, por muy respetables que sean, un grupo muy pequeño de la sociedad, que son los movimientos indígenas. Se dejó de lado a todos los actores del sector minero, profesionales, empresarios, academia. Y, evidentemente hay esa falencia, se ha irrespetado a la creciente industria minera”.

Hace un llamado para que la construcción de una nueva Ley, que afecte al desarrollo de un sector, reúna a todos los actores y no solo a grupos minoritarios. “No se puede inaugurar una nueva forma de hacer gobernanza en el Ecuador, la gobernanza no se da a través de imposiciones ni violencia, se la consigue con la participación de todos. Por otro lado, es necesario indicar que la Ley de Consulta Previa no se aplica a todo el territorio. La Constitución de la República, en el Artículo 57, determina el ámbito de acción y señala que no es para todo el país sino solo para las áreas de influencia indígenas y comunas, únicamente allí aplicaría una posible moratoria”.

En este sentido, Santiago Yépez, principal de  Lucky Minerals, afirma que la interpretación de los acuerdos dentro de la mesa 5 de negociaciones entre el Gobierno y los grupos indígenas, “tiene un marcado tinte político donde los grupos antimineros se han aprovechado de las demandas del sector indígena, tergiversando su contenido, pero, sobre todo, radicalizando la violencia”. El ejecutivo minero denuncia que activistas en la zona centro sur del país han “amedrentado a las comunidades, indicando que las compañías no podemos trabajar porque hay una moratoria de actividades mineras. Sin embargo, al leer los acuerdos que se llegaron en la mesa 5, en ningún momento se habla de una moratoria de actividades de aquellas compañías que estamos con permisos vigentes y que no tenemos por qué parar. Hay cierta mala interpretación de las palabras del Ministro cuando dijo que ‘estos siete proyectos no entrarán dentro de la moratoria minera’. Mi pregunta es ¿qué proyectos van a entrar dentro de esa moratoria?”.

Según su visión, hay empresas que están en proceso de obtención de permisos ambientales para una subsiguiente fase. “Estas, obviamente tienen que esperar, ese es el caso de Loma Larga o Curipamba. Pero el resto de proyectos que no estamos por cambiar de fase u obtener otro tipo de permiso ambiental en el interin si hemos cumplido con todo lo que determina la legislación”, no tenemos por qué parar actividades.

Para Yépez, el problema de fonde es que, más allá de los acuerdos y desacuerdos que puedan haber, una es la interpretación de parte del sector minero y del Gobierno y otra, mucho más extensiva, de parte de los sectores ambientalistas y opositores. “Me preocupa mucho que el Gobierno permita que el 5% de la población, o menos, cogobierne, colegisle y quiera imponer, de alguna manera, ciertos lineamientos a una industria que la manjea el Ejecutivo y que es una política de Estado. Valdría la pena preguntarse si se podrá incluir en la consulta popular una pregunta para que el 95% de la población ratifique lo rechacen lo que piden los grupos indígenas. Para legislar o gobernar hay que ganar las elecciones, no ejercer presión o la fuerza para obtener prebendas”.

Además, estima que cualqueir tipo de detenimiento en las actividades mineras sería una muy mala señal para la inversión extranjera y definitivamente un tema irreversible. “Probablemente Ecuador es un país extremadamente caro en términos administrativos para desarrollar actividades, hay paralizaciones, falta oportuna en la entrega de permisos, agresiones de antimineros. Eso no deja que las compañías inviertan”.

En entrevistas con BNamericas, Andrés Ycaza, de la Cámara de Minería del Ecuador, resaltó que “el Gobierno está haciendo los esfuerzos necesarios para que el cronograma de construcción de minas de los proyectos continúe como está planificado y ninguno se afecte. Las negociaciones con el sector indígena siempre van a generar un factor de incertidumbre en el país por su permanente oposición a las industrias extractivas y los conflictos sociales que podría llegar a generar esa oposición”.

Según el abogado, los puntos que contiene el acta del 9 de septiembre no debieran afectar a la industria pues, por ejemplo, la normativa de consulta ambiental es necesaria para otorgar nuevas licencias ambientales desde 2021, cuando un juez dictaminó la suspensión del proyecto minero Río Magdalena, operado por la estatal Enami a través de una asociación estratégica con la empresa canadiense Cornerstone.

Por su lado, Fernando Benalcázar, exviceministro de minas y hoy empresario minero, define que lo que más le preocupa del acta firmada es la inseguridad jurídica que se ha creado. “La mesa técnica jurídica para crear la ley de consulta previa, de acuerdo con el acta del 9 de septiembre, se instalará el 25 de octubre. El primer borrador se tendría en 60 días; es decir, recién medirán el termómetro de las conversaciones en los siguientes 30-40 días para decidir abrir o no el catastro. Si el Gobierno decide abrir el catastro en medio de las negociaciones, los indígenas no lo tomarán bien”.

También explica que en el acta se habla de modificar la Ley de Minería con base en una demanda presentada por Fenocim [Confederación Nacional de Organizaciones Campesinas, Indígenas y Negras], y esas discusiones empezarán una vez que termine el proceso para la ley de consulta previa. “Está claro que habrá incertidumbre en los próximos 12 o 14 meses. Es decir que, de alguna manera, el sector minero entra en una moratoria por ese tiempo. La inseguridad jurídica sigue campante y más presente que nunca. El acuerdo en temas de minería no lo veo en nada beneficioso para el sector. Debemos preguntarnos quiénes serán los beneficiarios de estas mesas de diálogo”.

Por último, aclara que el acta establece el acuerdo para desgraficar las concesiones mineras que interceptan con el Sistema Nacional de Áreas Protegidas y zonas intangibles en las partes en que se encuentran superpuestas.

“Quiere decir que, por ejemplo, si en un polígono la esquina superior derecha intercepta con un parque nacional, esa esquina se desgrafica, porque no se hace minería allí y se cambia la forma de la concesión. En lugar de ser un polígono perfecto se incluye una especie de dientecito”.

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