Tras 15 años, las consecuencias del Mandato Minero están presentes

La decisión de la Asamblea Constituyente de Montecristi, del 2008, creó un entorno desfavorable para el desarrollo de la industria minera ecuatoriana. Una acción que privó al Ecuador de contar hoy con un sector que podría aportar con muchísimos más recursos e inversiones de lo alcanzado. Sin duda, una dura lección para que el nuevo Presidente de la República y Asambleístas no vuelvan a repetirla.

La tarde del 18 de abril del 2008 fue aprobado el llamado “Mandato Minero”. En el pleno de la Asamblea Nacional, la decisión fue viabilizada por 95 asambleístas; solo uno votó en contra y se registraron 25 abstenciones. En ese momento, el cuerpo legal quedó definido por 12 artículos y cuatro dispociciones finales, que, entre otras cosas, dejó sin efecto todas las concesiones mineras que no hayan realizado inversiones, que tengan obligaciones pendientes con el Estado, o que estén en áreas protegidas. Desde ese instante, se extendieron 180 días de plazo para elaborar una nueva Ley Minera.

Han pasado 15 años desde esa aprobación y la minería ha recorrido un sinuoso camino para abrirse espacio dentro de la actividad económica del país. Y aunque al final de esa aprobación, se eliminó un artículo que daba la potestad a las comunidades de consentir la explotación de recursos naturales, ese objetivo ha acompañado la actividad minera, incluso convirtiéndose como pretexto de acciones violentas de grupos antimineros que exigen tener la última palabra sobre recursos que pertenecen a todos los ecuatorianos. De hecho, hace 15 años mismo, muchos actores políticos y sociales señalaban -y señalan- que en las concesiones mineras debe primar el interés nacional y no el de determinado sector. No obstante, en el documento se garantizaba que las comunidades debían ser consultadas previamente, aunque no sería determinante.

El analista Walter Spurrier, en una de sus columnas de opinión para Diario El Universo, explicó claramente las implicaciones del mandato minero y lo que significó hacia futuro. “El Mandato Minero 1.0 data de 2008, y fue tajante: No más minería. Ecuador renunció a aprovechar la riqueza del subsuelo. El Mandato 1.0 duró 7 años. Con la caída del precio del petróleo, el expresidente Rafael Correa creó el Ministerio de Minas y se abrió a la inversión privada. La apertura duró 2 años. Desde 2017, con el exmandatario Lenin Moreno, campeó la incertidumbre. Los funcionarios del sector minero siguieron promocionando al país, pero se eliminó el Ministerio de Minas, el Ministerio del Ambiente congeló la entrega de licencias ambientales y se cerró el catastro minero. En la actual administración, Guillermo Lasso dictó el Decreto 151, en el que expidió su política minera con el mismo corte del Decreto 95 sobre política petrolera. Funcionarios públicos, empresas mineras y público en general se enteraron de primera mano de lo que pretendía lograr en sus cuatro años, y cómo. Fijó plazos para que los funcionarios cumplieran con objetivos específicos. Más claridad, imposible. Un eje fue el fiel respeto a ley, y a su aplicación. Cero tolerancia a la minería ilegal. Total respeto a los compromisos contractuales: el Gobierno de Lasso no incurriría en actos que llevaran a las mineras a interponer recursos de arbitraje. Como mineros ilegales obstaculizaban el ingreso de trabajadores a la mina de la australiana Hankcock en el sector de Buenos Aires, se le brindó resguardo policial”.

Pero una cosa ha sido en los papeles y otra en los hechos. A la todavía muy compleja situación en Buenos Aires, donde los grupos ilegales van y vuelven, como en el juego del gato y el ratón, se han sumado una serie de otros ataques a instalaciones formales y de minería responsable, así como la invasión de espacios donde la actividad ilícita destruye la naturaleza y es foco de otras actividades al margen de la ley. Solo por citar dos ejemplos: la mina Río Blanco en Azuay, destruida por activistas, y cuyo cierre ordenó la Corte Superior del Azuay. Y el de Llurimagua, en que Codelco reclama que Enami no cumple con sus compromisos.

Antes de que la muerte cruzada se interpusiera en el camino de esa nueva luz para la minería, Spurrier pronosticaba un escenario mejor: “Las mineras deberán cumplir cabalmente con el proceso de consulta previa. Les está prohibida la actividad minera en zonas frágiles, y respetarán la legislación ambiental. Pero si se encuadran dentro de estas reglas, el Ministerio del Ambiente está obligado a pronunciarse sobre los estudios de impacto ambiental y a no refundir más las solicitudes en una gaveta. Se reabrirá el catastro minero, con lo que las empresas mineras que deseen buscar metales en el país puedan hacerlo. Las mineras deberán prepararse a tratar con un Presidente (Lasso) que si bien es favorable a la inversión privada, y quien removerá obstáculos al avance de sus proyectos, también será exigente en que las contratistas cumplan con los compromisos adquiridos. Es dando y dando. Es de esperar que se reúna con ellas periódicamente para informarse del avance de sus trabajos y urgirles acelerar trabajos. Porque la apertura se da porque el país necesita que se concrete la inversión y cosechar el fruto, en la forma de exportaciones e ingresos fiscales. El Mandato 1.0 de la Asamblea Constituyente cerró las puertas a la minería legal. El Mandato 2.0 las reabre, penetra un haz de luz y se puede ver hasta el horizonte”.

Todo esto quedó, nuevamente, en los papeles. En la práctica, las consecuencias fueron desastrosas. Así lo ve el asesor minero Santiago Cordovez en retrospectiva. Él vivió de cerca todo el escenario alrededor del establecimiento del Mandato Minero. “El antecedente grande tiene un nombre y apellido: Alberto Acosta Espinosa. Entró como Ministro de Energía y Minas, en el gobierno de Rafael Correa Delgado, estuvo seis meses, renunció y se dedicó a la campaña para la Asamblea Constituyente. Al terminar su gestión como Ministro, de despedida, en el Auditorio del Ministerio, hizo el lanzamiento del “ABC de la Minería del Ecuador”, un libro en el que acababa a todos los procesos mineros ecuatorianos. Ese fue el antecedente del Mandato”.

Y continùa con su reseña: Luego, se instala la Asamblea Constituyente, y sacan este asunto de los mandatos constituyentes, cosa que, entre paréntesis, no estaba establecida en general para la ciudadanía. Acosta Espinosa, lo hizo a través de una comisión ad hoc. Ese Mandato Minero salió en abril del 2008 y con eso terminó todas las solicitudes que estaban pendientes de trámite y también archivó una serie de concesiones mineras que en total sumaban, aproximadamente entre unas y otras, unas 4.000. “Lógicamente fue un tremendo golpe para la industria minera, aunque tampoco se puede negar que eso detuvo algo la especulación. Como producto del Mandato Minero salió la Ley de Minería, un subproducto bastante malo, un parto de los montes, al que lo han parchado en el transcurso de los años, alejado de la coherencia para atraer inversiones, con un montón de falencias. Despuén, en el 2016, el Ministro de Minería de ese tiempo convocó a una serie de subastas que tuvieron bastante éxito. Sin embargo, faltó. Si bien el Ecuador quedó bien calificado internacionalmente como un país muy prometedor para las inversiones en exploración de minería, después llegaron todos los problemas por no tener en orden el esquema de las consultas previas, las consultas ambientales. Un sinnúmero de tropiezos para que se generen nuevos proyectos. Ya ha pasado siete años de esas subastas y no ha habido ningún descubrimiento, ninguna cosa nueva, que ya no se haya conocido antes”.

Por otro lado, habría una correlación de lo que sucede ahora con las consultas y el Mandato Minero. Según Cordovez, en la Constitución de Monticristi incluyeron todas las consultas del mundo, la pre-legislativa, la popular, la que van a hacer ahora en Quito por el tema del noroccidente, la previa informada, la ambiental. “Los antimineros se toparon con las famosas acciones de protección y entraron con los jueces multicompetentes constitucionales a definir cosas de las que no tenían ni el menor conocimiento, como producto de la Constitución. El verdadero daño al sistema jurídico actual está en las acciones de protección contra las compañías mineras, bajo el argumento de que no han cumplido la consulta previa, la consulta ambiental, que ellos no han sabido, etc. Hoy tenemos cualquier cantidad de proyectos suspendidos en el Ecuador, que básicamente se deben a estas acciones de protección, algunas han llegado a última instancia a la Corte Constitucional, que ha avalado y ha fallado en contra de operaciones mineras”.

‘Le metieron un puñal a la industria

Fue subsecretario de Minas en la Región Azuay-Morona Santiago y Viceministro de Minas. Hoy, Federico Auquilla es docente universitario y asesor en temas mineros. Y desde ese espacio regresa a ver hacia atrás y no entiende el por qué del Mandato Minero, no. había justificación. “Hubo gente que aprovechó la Asamblea Constituyente de Montecristi para aprobar un Mandato que fue un puñal que le metieron a la industria minera y que las consecuencias las estamos pagando ahora. Esta gente llegó como opositora, disfrazada de asambleísta, y aprovechó ese poder. Hay una anécdota llamativa. El primer Ministro de Energia y Minas fue Albero Acosta Espinosa, que enfrentó la posible explotación del Yasuní y que le provocó los primeros distanciamientos con el entonces presidente Rafael Correa. Cuando estuvo en el cargo siguió dando concesiones mineras, porque el catastro estaba abierto, le demostré. Aún así, cuando llegó a Montecrisiti apoyó el Mandato y ahora vivimos las consecuencias”.

A lo largo de estos años, ha habido posiciones respecto a que el Mandato Minero no fue aplicado como debía hacerse y que la actividad minera continuó operando sin ningún problema. Al respecto, Auquilla es muy tajante en decir que eso es falso. “A mi me tocó ser Viceministro de Minas y Subsecretario de Minas y puedo decir con total seguridad que sí aplicamos el Mandato y dimos de baja muchísimas concesiones, más del 50% que tenían título minero. Quien diga lo contrario, vive en otro planeta”.

Lamenta que los efectos hayan sido tan catastróficos. “No ha habido un desenvolvimiento normal de la actividad. Los inversionistas se han asustado por la inseguridad jurídica. El tema de las consultas siempre fue un as bajo la manga de los grupos antimineros. Ya se dio una en Girón, aunque el Consejo Nacional lo dio de baja. También se dio otra en Cuenca, que mantiente en problemas a los proyctos Loma larga y Rio Blanco. Son pésimos precedentes que dejan mal parado al sector minero. Tener ahora un título minero no garantiza que se pueda trabajar. Recordar el Mandato Minero a quienes hemos estado de cerca en la actividad nos deja un sabor amargo, porque desde ahí en adelante hemos venido de tumbo en tumbo, Tenemos proyectos suspendidos, consultas politizadas, proyectos invadidos. Y nadie ve la parte positiva de Mirador, de Fruta del Norte. Hay que hacer un análisis mucho mas profundo de la minería antes y después del Mandato Minero”.

‘Desató todos los problemas que tenemos ahora’

Santiago Yépez es un activo actor dentro de la minería ecuatoriana. Como Vicepresidente del proyecto Lucky Minerals y como abogado de empresas mineras en sus inicios por el sector, fue testigo de primera fila de lo ocurrido durante la aprobación del Mandato Minero. Para él, todos los efectos han sido negativos. “Tras este tiempo, nos queda la enseñanza de que no es tan fácil, en un ámbito de inversión privada internacional, vulnerar derechos y atentar contra la seguridad jurídica. Todo lo que estamos viviendo ahora es producto de una Constitución (Montecristi) extremadamente garantista, donde parecería, incluso, extender mayores derechos a la naturaleza que al ser humano, que debe nutrirse y explotar de una manera racional los recursos limitados de la naturaleza. Esto ha sido la base de todos los problemas que tenemos ahora en materia de aplicación de derechos colectivos sobre la naturaleza y ha generado una inestabilidad jurídica para inversiones que quieren venir al pais”.

En el 2008, Yépez llevaba un par de años haciendo temas de minería, como abogado de empresas mineras y tenia mucho contacto con la Camara, principalmente con personajes como César Anibal Espinosa, Santiago Cordovez y Leonardo Elizalde. Ellos conocían desde el principio sobre la postura radical del entonces gobierno de Rafael Correa en contra de la industria extractiva. Habían dos proyectos avanzados en exploracion asi como varias concesiones en fases importantes. La principal preocupación llegaba porque el sector minero estaba arrancando, el petrolero era consolidado y del cual se recibía una fuente importante de fondos. “La postura presentada por Alberto Acosta Espinosa y su grupo dentro de la Constituyente generó una preocupación grave, entendiendo que la obligación de la Constituyente era emitir una nueva Constitución de la República, más no emitir normas paralelas que regularan ciertos criterios. Sin embargo, se las emitieron bajo el nombre de Mandatos Constituyentes, dentro de esos el Minero que preveía varias causales de caducidad de concesiones mineras, sin que mediara un legítimo derecho a la defensa y sin compensación económica alguna. Obviamente, esto generó una paralización de las inversiones y la credibilidad del país, al haberse cadudado el 85% de las concesiones vigentes a la fecha, cayó abruptamente. La Cámara de Minería de ese entonces generó varias reuniones de muy alto nivel para aplacar, de alguna forma, lo que fue el efecto que hasta ahora se siente del Mandato. Las repercusiones han sido la falta de un claro marco normativo para la minería y una permanente vulneración de derechos adquiridos por compañías extranjeras que desarrollan sus actividades. El Mandato no generó nada positivo, porque incluso la nueva Ley de Minería que se emitió en 2009 y sus reglamentos fueron criticados por la falta de oportunidad y de coherencia respecto a lo que es la industria minera mundial. Antes de eso, se mantenía una Ley de Minería elaborada con el Banco Mundial muy bien hecha, con una base normativa sólida, que hasta sirvió de base para la elaboración de normativa en otros paises”.

‘Generó mucha informalidad’

Para el consultor minero y excountry Manager del proyecto Río Blanco, el Mandato Minero, Hernán Moreno, el Mandato Minero impidió el desarrollo potencial que tenía el Ecuador. En una escala del 1 al 10, el país se encuentra en un 3, pero sin el Mandato, estaría en un 6 o 7. “Se impusieron bastantes regulaciones y eso detuvo el avance de los proyectos. En los últimos años no hemos avanzado nada. Esos son los efectos. Sin el mandato estaríamos mejor. En el caso de Río Blanco, el proyecto era manejado en ese momento por una compañía canadiense, había estado 20 años en el país, había invertido USD 140 millones. Y tuvo que salir. Hoy, el proyecto está sin poder desarrollarse, con una situación legal y social adversa. Si hubiese habido un Mandato Minero regulado, modulado hacia dónde ir, tendríamos ahora mejores efectos. Pero se lo enfocó directo a sepultar la actividad minera e incrementar un ambiente hostil”.

Explica que la Asamblea Constituyente fue, de alguna forma, motivada por gente que tenía una consigna antiminera. Sumado a que el Gobierno como tal tenía el plan de tomar el control de los recursos naturales, con base en la Constitución. “Fue un momento bastante crítico, especialmente para proyectos en avance como era Río Blanco, con reservas probadas, con financiamiento por USD 90 millones. Esa inversión se fue para Perú. Después vino la negociación del contrato de explotación que no se pudo dar y se tuvo que vender el proyecto. A raíz de todo este frenazo, se generó mucha informalidad, invasiones y procesos que toman años, como sacar una licencia ambiental. Quizás, por decirlo de cierta manera, lo positivo que salió de todo esto fue que las empresas que estaban en desarrollo juntaron fuerzas. Nos unimos para hacer educación en el tema minero, para dar a conocer a la gente cómo es el manejo responsable. Hicimos mucho material didactico, visitas a grandes proyectos, que ayudó a tener una mejor visión”.

‘Fue una década perdida’

De no haber mediado un Mandato Minero, las cosas habrían sido mejores. Lo que provocó fue un retraso de todas las operaciones, desde el 2008 hasta que las empresas empezaron a hacer actividades, con la ampliación de la frontera de exploracion minera. Fue una década perdida. Así lo analiza Jorge Barreno, ingeniero minero y consultor independiente. “Desde mi perspectiva, hay que analizar dos diferentes periodos. El primero, el de la creación de la nueva Ley de Minería en el 2009 que contempló un marco tributario bastante agresivo. Hubo mucha incertidumbre para realizar las inversiones. La actividad minera sufrió un freno, por la inseguridad jurídica de esa Ley. El segundo, a partir del 2016, una vez que el Gobiernos entendió que el tema impositivo era demasiado alto y se hicieron algunas reformas, como eliminar el Wind-fall Tax. Con esos cambios se dio mayor amplitud para la operación, se abió el catastro minero y se anunciaron nuevas inversiones. Desgraciadamente, en la parte operativa, la apertura fue frenada por la falta de infraestructura, tanto física como de personal para atender el otorgamiento de los permisos para facilitar las inversiones comprometidas. Esa parte fue ua falla muy grande. Y eso fue un nudo para un nuevo escenario de expansión, que hasta ahora lo vivimos. Otro de los peores errores fue eliminar el Ministerio de Minería. Volver a crearlo sería un buen objetivo para un nuevo Gobierno para construir una institucionalidad fuerte en la minería”.

Pero si existe un efecto nocivo del Mandato para la industria ese es el de la fuerza que cobraron los grupos antimineros, que a lo largo del tiempo han desarrollado otro tipo de estrategias más allá de impedir la actividad. “Se pasó al escenario más peligroso que es impugnar la actividad a través de las consultas populares, en las cortes. En eso han tenido respaldo, porque, lamentablemente, las cortes están abiertas a apoyar esas ideas. Por ejemplo, la Corte Constitucional, sin tener un marco de referencia, introdujo el concepto de que es necesaria una ley orgánica de consulta previa, lo cual no ha sido resuelto por el Estado: ¿Cuál es el ámbito de la territorialidad para la aplicación de la Ley. Sin eso no se puede avanzar, se puede hacer la Ley pero dónde se aplica. Se habla de un territorio ecuatoriano multiétnico y plutinacional, pero quien define donde se define la Consulta previa. Sin esa dirección no se puede avanzar. El sector minero está frenado. Y otro elemento sustancial que ha frenado los procesos de socialización es el paso de consulta ciudadana y de desarrollo a la consulta ambiental, este es un concepto que no exite en la legislación, sino que construido por la gente que se opone a la actividad. Esto ha llevado a una gran confusión. La consulta previa sí habla de un proceso de participación, de acuerdo con la comundiades. Pero el proceso ambiental, es el Estado quien debe definir el tema, es su potestad. Pero al trazar las dos líneas paralelas han logrado aplicarlo para la consulta ambiental que es un derecho de objeción o negación de los proyectos.

‘Fue muy nocivo para la imagen del país’

David Larenas, actual gerente de Rela-ciones Gubernamentales e Institucionales Sudamérica de Newcrest, también sufrió de primera mano los entretelones del Mandato Minero. Recuerda que entonces trabajaba para Aurelian. “Habíamos escuchado que la Asamblea Constituyente trabajaba en un borrador de Mandato Minera, enfocado en regularizar y reordenar el sector, básicamente porque se había dado especulación en el otorgamiento de concesiones. No entendíamos exactamente cuáles eran los alcances. El documento final que salió de esa Asamblea no fue socializado con la industria, sino que simplemente un día Alberto Acosta Espinosa lo presentó, la Asamblea lo escuchó, lo votó y ahí nos enteramos de los verdaderos alcances, que fueron muy negativos, que casi fue una sentencia de muerte al sector minero, porque paralizó toda actividad exploratoria, toda intención de desarrollo de proyectos mineros. Hubo consecuencias principalmente internacionales, la imagen del país se vino abajo como un destino de inversión minera, muchas empresas dejaron el país y Ecuador pasó básicamente a formar parte de una lista negra de jurisdicciones altamente riesgosas para la minería”.

Larenas explica que después el gobierno de ese entonces entendió que las consecuencias fueron negativas. “Lo que marcó un antes y un después del Mandato Minero fue la decisión política del Régimen de Rafael Correa, él personalmente, en foros públicos, el alocuciones públicas, manifestaba la importancia de contar con una industria minera responsable, altamente regulada. Todos estamos a favor de que esta debe ser una industria altamente regulada en lo ambiental, en lo social, en lo económico. A partir de ahí empezó un poco a recobrar el rumbo, se abrió el Ministerio de Minería, se reabrió el catastro minero, el país empezó a dar la cara en foros internacionales, en conferencias mineras a escal mundial, a conversar con inversionistas, a darles tranquilidad, certeza, y producto de eso es que el día de hoy contamos con dos operaciones mineras a gran escala, cuyos beneficios son reales y muy positivos para la economía, especialmente la provincial de Zamora Chinchipe, para la generación de empleo”.

Lamentablemente, el impacto fue tan profundo que, cuenta, hasta ahora en foros internacionales, a veces, la gente pregunta cuándo vendrá el próximo Mandato Minero en Ecuador. “Son errores que el país no puede volver a cometer, tiene que sacudirse de ese negativo y lamentable estigma que hasta el día de hoy arrastra. ¿Y cómo alcanzarlo?, generando condiciones propicias, Necesitamos un gobierno fuerte que respalde a la industria minera, que cumpla lo que ofrece respecto a respetar las inversiones, a reabrir el catastro minero, para promover una actividad de exploración muy dinámica, muy fluida, y que, finalmente, permita descubrir los yacimientos del futuro, que son tan necesarios para suplir la alta demanda de la transición energética los próximos años”.

‘No nos hemos mantenido unidos’

Hay un detalle clave para Laura Zurita, expresidenta de la Cámara de Minería y actual consultora minera: “Vale la pena recordar cómo logramos movilizarnos como sector minero y unirnos en esos momentos de la Asamblea Constituyente. Lamentablemente, en estos 15 años no he visto un dinamismo en la capacidad de articulación similar a la que tuvimos en ese momento, en donde actores de la minería artesanal, pequeña minería y gran minería movilizamos, por ejejmplo, a miles de personas a Quito para evidenciar toda la gran cantidad de fuentes de empleo. Parecería ser que como sector no hemos sido capaces de continuar trabajando unidos y eso que vivimos enfrentando posiciones que tienen que ver más con ideología que con razones. Seguimos siendo un sector con inseguridad jurídica. En estos 15 años hay un camino que no hemos teminado de recorrer: acercarnos a la ciudadanía para dar a conocer la importancia de la industria, no solo a nviel de cifras, sino en cada etapa de las actividades cotidianas”.

Su llamado, por tanto, a los actores del sector es a profundizar en procesos de largo plazo de educación. “Y no me refiero solo a una campaña de comunicación, sino que en los colegios y escuelas se hable de los recursos mineros que tenemos. Los ecuatorianos deben sentirse orgullosos no solo del banano, camarón, flores, sino también de sus recurso mineros. Las consultas demuestran que hemos fallado como sociedad, como Estado y como mineros también, en concienciar a la gente sobre la importancia de la minería en el quehacer cotidiano de nuestra actividades, Por otro lado, así como un Ministerio de Salud promueve la Salud, uno de Vivienda promueve la Vivienda, se necestia que uno de Mineria promuevala Minería. Eso ha faltado. La decision de hacer una agenda de planificacion de Estado, amén del Presidente. Es una realidad que tenemos esos recursos y tenemos la obligación de utilizarlos, no desperdiciarlos, y destinarlos para el beneficio del desarrollo. Pese a todo, hay cosas positivas, hay un avance. Pero se puede avanzar aún más en procesos sostenibles de la mano de las comunidades y del respeto al ambiente Hoy hay evidencia latente de la minería responsable”.